Modul 4: Posudzovanie vplyvov na životné prostredie

Povolenie je v smernici o posudzovaní vplyvov na životné prostredie vymedzené ako konečné schválenie projektu príslušným orgánom alebo orgánmi. Zároveň, najmä pokiaľ ide o zložité projekty zahŕňajúce niekoľko povolení alebo iných správnych aktov, vzniká otázka, aké konkrétne opatrenie príslušného orgánu sa považuje za povolenie. Vymedzenie pojmu povolenie má veľký význam aj pre účasť verejnosti na rozhodovacom procese, keďže určuje konania, ktoré by mali byť prístupné dotknutej verejnosti

Vymedzenie projektu a povolenie projektu spolu úzko súvisia. Z ich spoločného výkladu vyplýva, že je irelevantné, či projekt realizuje jeden alebo viacerí developeri, ako sú upravené súkromné právne vzťahy medzi developermi, či je projekt povolený v jednom alebo viacerých povoľovacích konaniach alebo či sa tieto konania zhodujú. Vymedzenia pojmov nie sú viazané na jeden postup ani na jedného oznamovateľa. Bolo by totiž v rozpore so zmyslom a účelom právnej úpravy, ak by sa navrhovateľ mohol vyhnúť povinnosti vykonať posudzovanie vplyvov na životné prostredie tým, že prevedie časť projektu na inú osobu alebo ho rozdelí.

Keďže povolenie oprávňuje navrhovateľa pokračovať v projekte, v zásade ide o rozhodnutie o činnostiach, ktoré sú fyzickými prácami. Existuje však výnimka. Povolením môže byť aj rozhodnutie o činnostiach, ktoré nie sú fyzickými prácami, ale konečné rozhodnutie o povolení projektu je podmienené jeho realizáciou. Takýto výklad však nie je úplne intuitívny, pretože, ako už bolo uvedené, smernica o PVŽP obsahuje ustanovenia o koordinácii povoľovacích konaní, z ktorých vyplýva, že nie je potrebné rozhodovať o všetkých vplyvoch projektu na životné prostredie v rámci jedného procesu.

Napríklad povolenie odchýliť sa od požiadaviek na ochranu druhov v súvislosti s projektom by mohlo spadať pod definíciu povolenia a musí byť napadnuteľné na základe posúdenia vplyvov na životné prostredie podľa článku 11 smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. Súdny dvor Európskej únie rozhodol vo veci C-463/20, Namur-Est Environment, bod 44: „Je pravda, že uvedené [textové] prvky [článku 1 ods. 2 písm. c) smernice o PVŽP] definujú pojem „povolenie“ odkazom na rozhodnutie, ktoré má inú povahu ako rozhodnutie o výnimke, a v dôsledku toho vylučujú, aby sa toto rozhodnutie samo osebe a ako také považovalo za „povolenie“ v zmysle článku 1 ods. 2 písm. c) smernice 2011/92 pre projekt, ktorého sa týka. Tieto skutočnosti však nebránia tomu, aby sa takéto rozhodnutie v spojení s neskorším rozhodnutím o oprávnení navrhovateľa pokračovať v projekte považovalo za súčasť povolenia tohto projektu alebo prípadne zamietnutia jeho povolenia.“

SDEÚ uprednostnil výklad vymedzenia pojmu, ktorý odráža ciele sledované smernicou o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, a dospel k záveru, že „rozhodnutie o povolení sa má prijať po ukončení celého procesu posudzovania“ (bod 46), čo znamená, že príslušný orgán môže v plnej miere zohľadniť vplyvy projektu. V opačnom prípade by bolo možné tvrdiť, že na základe požiadavky uvedenej v článku 6 ods. 1 smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie stačí zapojiť do posudzovania vplyvov na životné prostredie orgány zodpovedné za rôzne otázky životného prostredia. Proces posudzovania vplyvov na životné prostredie a schválenie vydané na tomto základe však nemusia zahŕňať všetky povolenia týkajúce sa projektu alebo dokonca všetky povolenia podľa právnych predpisov v oblasti životného prostredia, ako to vyplýva najmä z článku 2 ods. 3 smernice o PVŽP.

Táto doložka umožňuje členským štátom zaviesť jednotný postup na splnenie požiadaviek smernice o priemyselných emisiách, ako aj smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. Naopak, z toho vyplýva, že použitie odlišných postupov na prebratie oboch smerníc a udelenie samostatných povolení sú podľa tohto ustanovenia rovnako prípustné. Potvrdzuje to aj článok 2 ods. 2 smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, v ktorom sa uvádza, že „posudzovanie vplyvov na životné prostredie sa môže začleniť do existujúcich postupov povoľovania projektov v členských štátoch alebo, ak to nie je možné, do iných postupov alebo do postupov, ktoré sa majú zaviesť na dosiahnutie cieľov tejto smernice.“ Treba poznamenať, že nová verzia článku 2 ods. 3 smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, zavedená zmenou z roku 2014, v tomto smere nič vôbec nemení a vyžaduje si len koordináciu týkajúcu sa posúdení vplyvu súvisiacich s chránenými oblasťami podľa smernice o biotopoch a smernice o vtákoch.

Zdá sa, že extenzívny výklad Súdneho dvora Európskej únie týkajúci sa vymedzenia pojmu povolenie prekonáva dva nedostatky: po prvé smernica o biotopoch vyžaduje len posúdenie vplyvu projektu na chránenú lokalitu. Po druhé, v smernici o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, ako aj v smernici o biotopoch chýbajú komplexné ustanovenia týkajúce sa ich vzťahu. SDEÚ objasnil, že rozsah pôsobnosti smernice o biotopoch je nezávislý od smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a uplatňuje sa bez toho, aby bola dotknutá povinnosť posudzovania vplyvov na životné prostredie. Zo zistení Súdneho dvora Európskej únie však okrem iného vyplýva, že orgány v členských štátoch nemôžu rozhodnúť o odchylnom režime podľa článku 16 smernice o biotopoch bez posúdenia vplyvov na životné prostredie, ak sa vyžaduje posúdenie, keďže posúdenie vplyvov na životné prostredie musí predchádzať prijatiu povolenia. V dôsledku toho musia členské štáty zodpovedajúcim spôsobom upraviť svoje správne procesné pravidlá a zjednotiť posudzovanie vplyvov na životné prostredie a povoľovacie konanie. Okrem toho sa zdá, že závery SDEÚ sa analogicky uplatňujú na rozhodovanie o odchylnom režime podľa článku 9 smernice o vtáctve.