DROIT DE L’EAU DE L’UNION EUROPEENNE

Les règles relatives aux périodes pendant lesquelles l'utilisation de certains types de fertilisants sur les terres agricoles est interdite et celles concernant la capacité des cuves de stockage des effluents d'élevage ont des conséquences pratiques qui ont été illustrées par la jurisprudence. Par exemple, si « un État membre est libre de limiter l’épandage d’effluents d'élevage au moyen de normes d'utilisation ou d'apport de phosphates, il doit toujours démontrer que la méthode de conversion qu'il utilise à cet égard est de nature à garantir que la quantité d’effluents d’élevage autorisée à être répandue conformément aux normes sur les phosphates ne dépasse pas les limites fixées par la directive pour l’azote » . De plus si le climat local connaît des périodes pluvieuses au cours desquelles, des fertilisants sont épandues, le ruissellement des eaux de pluie sur les sols entrainant une pollution des eaux par les nitrates présente un risque élevé : il est par conséquent nécessaire que l'État membre fixe les « périodes durant lesquelles l’épandage des fertilisants, y compris inorganiques, est inappropriée » .
Ce n'est que dans la mesure où il est démontré que toute quantité d'effluents d'élevage dépassant la capacité de stockage réelle sera éliminée de manière à ne pas nuire à l'environnement que certaines exploitations ou unités de bétail pourront bénéficier d'exceptions à cette règle ; de plus l'État membre concerné devra le justifier auprès de la Commission
La capacité des cuves de stockage des effluents d'élevage peut, au cas par cas, être autorisée à ne pas correspondre à celle requise pour le stockage pendant la période la plus longue durant laquelle l'épandage dans la zone vulnérable est interdit, lorsqu'il est démontré que toute quantité d'effluents dépassant la capacité de stockage effective sera éliminée d'une manière qui ne portera pas atteinte à l'environnement (annexe III, paragraphe 1, point 2). C'est ce qu'illustre la conclusion de la Cour de justice selon laquelle une taxe imposée aux agriculteurs en cas d'épandage excessif d'effluents d'élevage, si elle peut indirectement limiter les quantités ainsi épandues, n'assure pas le respect du principe de correction par priorité à la source ; ce qui, dans le contexte de la directive, signifie que les apports d'azote doivent être limités dans toute la mesure du possible. Par conséquent, comme le constate la Cour de justice « l’exploitant responsable pourra, certes, être taxé mais cela ne fera pas disparaitre la pollution qu’il aura provoquée » (affaire C-322/00).
L’annexe III de la directive prévoit la possibilité pour un État membre d’autoriser une quantité d'azote différente à condition d'en informer la Commission qui examine la justification . Par exemple, une telle dérogation a été obtenue par la Belgique en ce qui concerne la région de Flandre, dans des conditions drastiques : la quantité d'effluents d'élevage et de fumier traité était autorisée jusqu'à 250 kg d'azote par hectare et par an sur les parcelles cultivées en prairie et en maïs semé en prairie et 200 kg d'azote par hectare et par an sur les parcelles cultivées en blé d'hiver suivi d'une culture dérobée et en betteraves, et « l'apport total d'azote doit être conforme à la demande en éléments nutritifs de la culture considérée et tenir compte de l'apport du sol et de l'augmentation de la disponibilité de l'azote des effluents d'élevage due au traitement », sans dépasser certains plafonds dans tous les cas .
Toutefois, la Cour a considéré que la directive 96/676 ne prévoyait « aucune dérogation permettant d'établir des périodes d'interdiction d'épandage de tous les types de fertilisants » , y compris « les effluents d'élevage, les résidus de pisciculture et les boues d'épuration » .
Bien que cela ne soit pas spécifié par la directive 91/676, il convient de souligner que le fumier/le lisier doit généralement être qualifié de déchet au titre de la législation sur les déchets, avec toutes les conséquences qui en découlent, sauf lorsqu'ils entrent dans le champ d'application des règles applicables aux sous-produits soumis à des conditions très strictes. La directive-cadre « déchets » 2008/98/CE révisée par la directive (UE) 2018/98/CE prévoit l’établissement par la Commission de critères détaillés pour l’application du statut de sous- produits et produits obtenus à partir de déchets valorisés et pour la fin du statut de déchet. La directive- « déchets » fixe également les principales règles applicables à la gestion des déchets. Concernant l’interprétation de la directive 2008/98/CE, la Cour de justice a jugé que ce n'est que lorsqu'il peut être démontré qu'il s'agit d'un sous-produit que le lisier issue d’une porcherie et utilisé comme engrais ne doit pas être qualifié de déchet Actuellement, en vertu de la directive-cadre sur les déchets, une substance ou un objet issu d'un processus de production dont le but premier n'est pas la production de la substance ou de cet objet, peut être considéré comme un sous-produit plutôt que comme un déchet si quatre conditions sont remplies. Ces conditions sont les suivantes : l'utilisation ultérieure de l'objet ou de la substance en question doit être certaine ; il doit pouvoir être utilisé « directement sans traitement supplémentaire autre que les pratiques industrielles courantes » ; avoir été produit « en faisant partie intégrante d'un processus de production » ; et son utilisation ultérieure doit être légale en ce sens que cette substance ou cet objet satisfait « à toutes les prescriptions pertinentes relatives au produit, à l’environnement et à la protection de la santé prévues pour l'utilisation spécifique et n’aura pas d'incidences globales nocives pour l'environnement ou la santé humaine » (article 5, paragraphe 1 de la directive 2008/98).
Par ailleurs, il n'est pas possible de tenir compte, dans le calcul des besoins, des différentes pertes par évaporation d'ammoniac et de l'azote supplémentaire dû aux dépôts. Le critère déterminant que la directive 91/676 prévoit pour limiter la pollution par les nitrates d'origine agricole est la quantité d'azote épandue sur les sols par épandage en surface, par injection dans les sols, par dépôt sous la surface des sols ou par mélange avec les couches superficielles des sols, et non la quantité d'azote qui pénètre effectivement dans les sols. Par conséquent, les différentes pertes par évaporation d'ammoniac et l'azote supplémentaire résultant du dépôt ne doivent pas être déduites de la quantité d'azote fournie au sol .
Des programmes de surveillance appropriés doivent être élaborés et mis en œuvre par les Etats membres pour évaluer l'efficacité des programmes d'action (article 5, paragraphe 6). Un ou plusieurs codes de bonnes pratiques agricoles sont appliqués par les agriculteurs sur une base volontaire. Si nécessaire, les programmes d’action prévoient la formation et l'information des agriculteurs en vue de promouvoir l'application des codes de bonnes pratiques agricoles (article 4). Lorsque des eaux situées dans des zones vulnérables sont affectées par la pollution provenant d'eaux d'un autre État membre s'y déversant directement ou indirectement, les deux États membres se consultent pour identifier les sources en question et les mesures à prendre pour protéger les eaux affectées (article 3, paragraphe 3).

Pour la première fois en 2019, une demande de décision préjudicielle du tribunal administratif de Vienne offre l'opportunité à la Cour de répondre à la question concernant les personnes susceptibles de se prévaloir de la directive 91/676/CEE devant les juridictions nationales (affaire C-197/18). Les requérants, un fournisseur d'eau, un particulier et une municipalité, ont demandé aux autorités compétentes de prendre des mesures allant au-delà du programme d'action national existant afin d'atteindre une concentration de nitrates inférieure à 50 mg/l dans les eaux souterraines. Ils ont fondé leur demande sur les droits que leur confère selon eux directement par la directive 91/676/CEE. Selon une jurisprudence constante, la Cour rappelle qu'« il serait incompatible avec le caractère contraignant que l'article 288 TFUE reconnaît à une directive d'exclure en principe que les obligations qu'elle impose puissent être invoquées par les personnes concernées » . En l'espèce, la Cour considère qu'une « personne physique ou morale disposant de la faculté de prélever et d'utiliser des eaux souterraines est directement concernée par le dépassement ou le risque de dépassement de ce seuil, qui est susceptible de restreindre la faculté dont elle dispose en gênant l’utilisation légitime de ces eaux ». Elle souligne également que « la circonstance que ce dépassement n’implique pas, en tant que tel, la mise en danger de la santé des personnes souhaitant introduire un recours n’est pas susceptible de remettre en cause cette conclusion ». La Cour conclut « que les requérants au principal doivent pouvoir exiger des autorités nationales, le cas échéant en saisissant les juridictions compétentes, le respect de ces obligations ». Enfin, elle considère que les obligations prévues à l'article 5, paragraphes 4 et 5, « sont claires, précises et inconditionnelles, de sorte qu'elles peuvent être invoquées par des particuliers à l'encontre de l'État » (affaire C-197/18).

Selon le rapport 2021 sur la mise en œuvre de la directive 91/676/CEE, la plupart des États membres ont adopté des programmes d'action nouveaux ou révisés au cours de la période 2016-2019, sauf la Belgique (Wallonie), Chypre, la Finlande et la Roumanie. Les litiges devant la Cour de justice illustrent les principales difficultés de mise en œuvre dans les États membres (désignation des zones vulnérables, programme d'action, surveillance) au cours des dernières années . En 2021, le constat de la Commission est très clair : « e niveau de mise en œuvre et d'application n'est toujours pas suffisant pour atteindre les objectifs de la directive, 30 ans après son adoption et malgré certains progrès » . Le plan d'action « pollution zéro » (2021) et le futur plan d'action pour la gestion intégrée des nutriments poursuivent l'objectif ambitieux de réduire de 50% les pertes de nutriments d'ici à 2030. Une mise en œuvre effective de la directive 91/676 est clairement une urgence mais elle n'est pas suffisante sans une transition écologique rapide du modèle agricole sur lequel se fonde la politique agricole commune.