DROIT DE L’EAU DE L’UNION EUROPEENNE

1 - L’exercice de compétences partagées sous l’égide du principe de subsidiarité

Le choix initial de compétences partagées entre l’UE et les Etats membres dans le domaine de la protection de l'environnement n’a pas été remis en cause. Le traité de Lisbonne confirme ainsi la place de la politique environnementale parmi les domaines de compétences partagées (article 4 TFUE). Conformément à l'article 2 TFUE, l'UE et les États membres « peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants ». Il est également précisé que les États membres « exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne » et « exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l'Union a décidé de cesser de l'exercer ». L'exercice des compétences partagées est régi par les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Comme le stipule l'article 5 du TFUE, l'UE « intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union ».
L'important « corpus juridique » de la politique européenne de l'eau démontre que les critères géographiques ont joué en faveur de l'action interne et externe de l'UE :

• La dimension internationale de la législation sur l'eau, au-delà des frontières de l'Union, est d'autant plus importante que les dispositions des accords internationaux dits « mixtes », auxquels tant l'Union que les États membres sont parties, « font partie intégrante » du droit de l’Union. La Cour de justice se déclare donc compétente pour apprécier si les États membres respectent bien les dispositions d'accords internationaux de protection de l'environnement susceptibles d'avoir un effet direct, ce qu'elle a réalisé dans l’affaire de l'étang de Berre, dans le sud de la France; en l’espèce, nonobstant l’absence de dispositions expresses dans la législation communautaire pertinente, elle a appliqué l’article 6 § 1 du protocole révisé d'Athènes relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique de la Convention de Barcelone pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution .
   
• Durant plusieurs années, la Communauté européenne envoyait aux conventions internationales pour mener des actions de lutte contre la pollution marine et invitaient les Etats membres à les ratifier. Depuis la survenance de marées noires emblématiques dans les eaux européennes, l’UE a changé de perspectives à l’exemple de l’adoption de la directive 2008/56 du 17 juin 2008 établissant un cadre d'action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin. Conçue sur le modèle de la directive-cadre sur l'eau, la directive-cadre stratégie pour le milieu marin est fondée sur l'ex-article 175, paragraphe 1, du TCE, devenu l'article 192, paragraphe 1, du TFUE.

L'un des objectifs de la politique environnementale de l'UE vise à assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles. Cependant, les mesures affectant « la gestion quantitative des ressources hydrauliques ou touchant, directement ou indirectement, la disponibilité desdites ressources » sont adoptées par le Conseil à l'unanimité après simple consultation du Parlement européen (PE), du Comité économique et social et du Comité des régions. Le choix de cette procédure législative spéciale montre la grande sensibilité des États membres à l’égard de ces questions cruciales de gestion quantitative, alors que les législations concernant les aspects qualitatifs sont adoptées selon la procédure législative ordinaire de l'article 192, paragraphe 1, c'est-à-dire à un vote à la majorité du Parlement européen et à un vote à la majorité qualifiée du Conseil. En 2001, la Cour de justice des CE a souligné que les mesures adoptées dans le cadre de cette procédure législative spéciale « concernent la réglementation de l'utilisation de l'eau et sa gestion dans ses aspects quantitatifs » . En l’espèce, la Cour a considéré que la Convention sur la coopération pour la protection et l'utilisation durable du Danube, objet du différend, « concerne principalement la protection et l'amélioration de la qualité de l'eau » compte tenu des objectifs poursuivis. La Cour relève que « ce n'est qu'accessoirement que ses dispositions réglementent l'utilisation des eaux du bassin versant du Danube et leur gestion dans ses aspects quantitatifs ». En conclusion, la Cour rejette le recours en annulation de la décision 97/825/CE du Conseil concernant la conclusion de cette convention en se fondant correctement sur l'article relatif à la procédure normale de prise de décision dans le cadre des dispositions environnementales du traité.

Depuis le premier programme d'action pour l'environnement, les États membres « peuvent fixer des exigences plus strictes en matière de normes de qualité environnementale sans préjudice de l'application des traités » . Ainsi, toutes les législations basées sur l'article 192 du TFUE (ou les articles du TCE qui l'ont précédé), laissent la possibilité aux États membres de maintenir ou d'établir, individuellement, des « mesures de protection plus strictes », comme le prévoit l'article 193 du TFUE. En d'autres termes, les États membres peuvent aller plus loin qu'une mesure adoptée sur la base de l'article 192 TFUE et agir avec une plus grande intensité, mais leurs actions doivent en tout état de cause rester « compatibles avec les traités ».