Otros instrumentos jurídicos que deben coadyuvar a revertir los daños ambientales a los espacios protegidos: la responsabilidad ambiental
Los plazos de prescripción de la acción de reparación y de la obligación de restauración de los bienes del dominio público natural
En primer lugar, debe señalarse la insuficiente remisión que lleva a cabo el art. 28.2 LRJSP al art. 101 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) (apremio sobre el patrimonio) para acoger la ejecución forzosa de la obligación de restitución y reposición de los bienes de dominio público, proponiendo llevar a cabo una remisión general a los medios de ejecución forzosa, según la naturaleza de la obligación que contemplara la resolución administrativa correspondiente, para comprender también la ejecución subsidiaria que alberga el art. 102 LPAC, en la línea del art. 197 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), proponiendo una interpretación en este sentido, del juego de ambos preceptos, los arts. 28 LRJSP y 197 LPAP.
Por otra parte, deben destacarse las dudas que se han generado en torno a la prescripción de la acción de restauración, como consecuencia de la confusión jurisprudencial entre la imprescriptible acción de restauración, en manos de la Administración, como herramienta para la defensa de los bienes de dominio público –y también como herramienta para la defensa de los bienes ambientales-, y la prescripción de la obligación de reposición que deriva del instrumento formal –acto administrativo o resolución judicial- que sostiene la orden o requerimiento de restauración. Sobre esta última se aplican plazos heterogéneos.
Sin desconocer el esfuerzo que viene haciendo el TS de desmembrar la confusa regulación contenida en la LC y en el TRLA sobre la prescripción de las obligaciones de reparación del dominio público, son varias las consideraciones que deben reiterarse a modo de conclusión.
La STS (Sala de lo Contencioso-administrativo), de 17 de febrero de 2020, sin entrar a distinguir la naturaleza de la obligación de reposición y de la obligación de restitución del dominio público, recurre a la distinción entre las obligaciones que deriven de contratos o relaciones análogas y las meramente extracontractuales, aparejando los distintos plazos de prescripción aplicables a cada una de ellas contemplados ahora en el CC (quedando desplazado en este punto el RDPH), lo cual lleva a la siguiente conclusión: la obligación de reparación de un usuario clandestino de aguas subterráneas prescribiría al año, resultando un régimen más favorable (un año) que el que se aplicaría a un usuario que contara con título habilitante (5 años) desde el punto de vista de la prescripción de la obligación de restitución y reposición.
Este resultado podría resultar una interpretación regresiva, por lo que se refiere a los plazos de prescripción, e incluso incoherente en relación a la aplicación de los dilatados plazos establecidos en la LRMA, precisamente cuando la conducta causante del daño no sea constitutiva de infracción, y que habría que corregir, modificándose el art. 118 del TRLA –para evitar la aplicación supletoria y regresiva del nuevo art. 1964 CC-, e introduciendo, si no la imprescriptibilidad de esta obligación, el mismo plazo de 15 años que se establece en la LC, dejándose claro que, aunque ambas acciones son imprescriptibles, en relación al dominio público hidráulico y marítimo-terrestre lo que prescribe, en su caso, son las obligaciones impuestas por la Administraciones.
Es más, por lo que se refiere a la compatibilidad de aplicación de la LRMA, debería dejarse claro en la Ley que, en todo caso, a la obligación de reparación (independientemente de que se tratara de una conducta dañosa constitutiva o no de infracción e independientemente de la prescripción de la infracción) resultaría aplicable el plazo de 30 años establecido por aquella cuando se tratara de daños comprendidos en su ámbito de aplicación, pues en caso contrario, se podría estar vulnerando la normativa en materia de responsabilidad medioambiental. A la luz del análisis efectuado, se concluye que la clave para resolver las dudas de las que partíamos se encuentra en la naturaleza de la obligación de reparación y restitución.