La definizione di piano e programma
In pratica, la forma giuridica e il contenuto dei piani e dei programmi di pianificazione urbana e territoriale o di sviluppo del territorio variano tra gli Stati membri. La CGUE sottolinea il contenuto e la funzione normativa del piano o programma specifico. Si vedano le cause riunite C-105/09 e C-110/09, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, punti 47-49: "...per stabilire se i regolamenti urbanistici regionali, come quelli oggetto dei procedimenti principali, costituiscano il quadro di riferimento per la futura autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva VIA, è necessario esaminare il contenuto e la finalità di tali regolamenti, tenendo conto dell'ambito di applicazione della valutazione ambientale dei progetti come previsto da tale direttiva", per cui "per quanto riguarda, in primo luogo, i progetti elencati negli allegati I e II della direttiva VIA, occorre ricordare che i progetti di infrastrutture sono elencati al titolo 10 di tale secondo allegato, tra cui, alla lettera b) di tale titolo, i progetti di sviluppo urbano. Va notato che il decreto impugnato contiene norme applicabili a tutti gli edifici, a prescindere dalla loro natura, e a tutti i loro dintorni, comprese le "aree di spazio aperto" e le "aree su cui è consentito costruire", sia pubbliche che private. A questo proposito, il provvedimento contiene una mappa che non solo indica l'area a cui si applica, ma definisce anche varie isole a cui si applicano regole diverse per quanto riguarda la posizione e l'altezza degli edifici".
Anche l'annullamento di un piano o di un programma può essere considerato un piano o un programma, sebbene la direttiva VAS faccia riferimento solo agli atti che modificano piani e programmi. Si veda la causa C-567/10, Inter-Environnement Bruxelles e altri, paragrafi 38-39: "A questo proposito, è possibile che l'abrogazione parziale o totale di un piano o di un programma possa avere effetti significativi sull'ambiente, in quanto può comportare una modifica della pianificazione prevista nei territori interessati. Pertanto, una misura di abrogazione può avere effetti significativi sull'ambiente perché, come è stato osservato dalla Commissione e dall'Avvocato generale ai punti 40 e 41 delle sue conclusioni, tale misura comporta necessariamente una modifica del quadro giuridico di riferimento e di conseguenza altera gli effetti ambientali che erano stati valutati, a seconda dei casi, secondo la procedura prescritta dalla direttiva 2001/42". Questa conclusione implica l'obbligo di effettuare una valutazione nell'ambito della procedura che è stata oggetto dell'abrogazione totale o parziale del piano territoriale.
Per quanto riguarda vari atti ibridi, sono particolarmente rilevanti le conclusioni della sentenza della CGUE nella causa C-160/17, Thybaut e altri. La CGUE ha esaminato la natura di un decreto del Ministro vallone per l'edilizia abitativa, i trasporti e lo sviluppo territoriale, che definiva un distretto di pianificazione territoriale urbana per il centro di Orp-le-Petit, che rientra nella giurisdizione del comune più piccolo di Orp-Jauche (8.000 abitanti, 15 km a sud-est di Lovanio). Secondo il giudice del rinvio, lo scopo del piano era semplicemente quello di definire il perimetro del territorio, ossia i confini dell'area geografica all'interno della quale è possibile realizzare il piano di sviluppo urbano per il rinnovamento e lo sviluppo delle funzioni urbane che richiedono la creazione, la modifica, l'estensione, la rimozione o la sopraelevazione di strade e spazi pubblici. La CGUE ha concluso che il piano "sia per il modo in cui è definito, sia per la sua finalità, che è quella di consentire una deroga ai requisiti di pianificazione per i piani relativi all'edilizia e all'assetto del territorio, rientra nel settore dell'"assetto del territorio o della pianificazione urbanistica" ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva" (par. 49).
Secondo la CGUE, il piano stabiliva anche un quadro di riferimento per le future approvazioni urbanistiche, pur non contenendo alcuna regolamentazione giuridica positiva, in quanto la definizione del distretto da parte del decreto impugnato "equivale ad accettare il principio di un futuro piano urbanistico, che potrà essere realizzato mediante una più agevole concessione di deroghe alle prescrizioni urbanistiche vigenti [...]. Ne consegue che, sebbene tale strumento non stabilisca e non possa stabilire requisiti positivi, la possibilità che esso prevede di consentire una deroga alle norme urbanistiche in vigore modifica più facilmente l'iter giuridico e, di conseguenza, fa rientrare l'area di consolidamento oggetto del procedimento principale nell'ambito di applicazione dell'articolo 2, lettera a), e dell'articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS" (punti 56 e 58). Pertanto, in termini di contenuto e finalità, tale piano contribuisce all'attuazione dei progetti inclusi nell'allegato della direttiva VIA.
Anche gli atti di forma mista tra piani e autorizzazioni possono essere soggetti alla VAS. Ne è un esempio un provvedimento (in questo caso un DPCM) che determina la capacità totale di trattamento degli impianti di incenerimento dei rifiuti esistenti già in funzione, l'utilizzo di tale capacità e la costruzione di nuovi impianti di incenerimento, come risulta dalla sentenza nella causa C-305/18, Verdi Ambiente e Società (VAS) - Aps Onlus e altri.
In linea di principio, non si può escludere che anche una legge proposta da un governo nazionale e approvata dal Parlamento soddisfi tutte le condizioni per essere considerata un piano o un programma. Infatti, le misure legislative sono esplicitamente incluse nella definizione contenuta nel primo trattino dell'articolo 2, lettera a), della direttiva VAS. Nell'interpretare tale disposizione, la CGUE ha respinto l'esclusione categorica delle misure legislative dai piani e dai programmi soggetti a valutazione, nonché l'analogia con le categorie risultanti dalla Convenzione di Aarhus e dal cosiddetto Protocollo di Kiev.
Anche un decreto e una circolare adottati dal governo federale possono essere considerati un piano o un programma ai fini della VAS, a condizione che contengano disposizioni diverse relative alla localizzazione e al funzionamento di progetti come i parchi eolici (causa C-24/19, A. e altri).
Le sentenze di cui sopra implicano la necessità di effettuare una VAS per i regolamenti che stabiliscono i requisiti per la realizzazione di progetti edilizi (requisiti per l'uso del suolo, requisiti tecnici per gli edifici), dove l'impatto ambientale consiste nel fatto che una serie di condizioni e criteri stabiliti servono per approvare e realizzare uno o più progetti che possono avere un impatto significativo sull'ambiente. In parole povere, è la base per l'autorizzazione dei progetti soggetti a VIA.
Tuttavia, può non essere evidente quanto questa base debba essere specifica. La causa C-290/15 riguardava le condizioni per la creazione di parchi eolici stabilite in un'ordinanza ("Le presenti condizioni specifiche del settore si applicano ai parchi eolici la cui potenza totale è di almeno 0,5 MW di elettricità, di cui alle sezioni 40.10.01.04.02 e 40.10.01.04.03 dell'allegato I"). L'ordinanza in questione non definiva un "quadro completo" per l'attuazione dei progetti; le condizioni stabilite consistevano in standard tecnici, condizioni operative, prevenzione degli incidenti e degli incendi, standard acustici, ripristino dello stato originario e costituzione di una garanzia finanziaria per il funzionamento dei parchi eolici. Allo stesso tempo, però, , le disposizioni dell'ordinanza erano separate dal quadro di riferimento e dalla mappatura delle aree per l'ubicazione degli impianti eolici, per cui si trattava di un'ordinanza tecnica classica. La CGUE ha concluso che l'ordinanza era soggetta alla valutazione d'impatto perché era sostanzialmente rilevante per il settore energetico e contribuiva a definire il quadro di riferimento per l'attuazione dei progetti di parchi eolici, tra i progetti elencati nell'Allegato II della Direttiva VIA.
Sembra esistere uno scenario alternativo in cui anche il provvedimento sopra citato non si qualificherebbe come piano ai sensi della Direttiva VAS. Ciò avverrebbe se il piano non potesse avere alcun impatto sull'ambiente. In tal caso, esso regolerebbe sì criteri vincolanti, ma inerti per l'ambiente. Si vedano le conclusioni dell'Avvocato generale nella causa C-290/15, D'Oultremont e altri, paragrafo 82: "EDORA ritiene che le disposizioni contenute nell'ordinanza impugnata non avranno effetti ambientali significativi. A rigore, tuttavia, questo non è un prerequisito per l'obbligo di effettuare una valutazione ambientale ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS. È vero che dalla lettura della sentenza Dimos Kropias Attikis si potrebbe dedurre il contrario. In tal caso, tuttavia, l'esame dei potenziali effetti ambientali significativi sarebbe limitato alla questione se si possa escludere, sulla base di informazioni oggettive, che quel piano o progetto abbia un effetto significativo sul sito interessato. Sembra improbabile che ciò sia facilmente realizzabile nel contesto della definizione di valori limite, in particolare quando questi riguardano la generazione di rumore e lo sfarfallamento delle ombre".
Inoltre, considerare l'ordinanza come un piano probabilmente non sarebbe necessario se il processo di VAS svolto nella preparazione dei documenti di pianificazione territoriale o di altri piani arrivasse a esaminare i criteri tecnici stabiliti nell'ordinanza, fatti salvi i requisiti di partecipazione pubblica. Infine, una situazione diversa si verificherebbe anche se i criteri stabiliti non fossero vincolanti e fossero solo sussidiari. Non ci sarebbe quindi un quadro vincolante, che è un prerequisito per la necessità del processo di VAS.
Recentemente, nella causa C-461/23, Umweltforum Osnabrücker Land, la CGUE si è occupata di un decreto adottato dalla Contea di Osnabrück che dichiara la zona di protezione speciale Bäche im Artland come sito Natura 2000 ai sensi della Direttiva Habitat. Il decreto comprendeva un elenco di attività umane vietate nel sito, nonché le eccezioni consentite a tali divieti. La questione controversa era se il decreto (o almeno la parte di esso relativa alle eccezioni ai divieti) avrebbe dovuto essere sottoposto a una valutazione di impatto ambientale ai sensi della direttiva VAS. La Corte ha ritenuto che il decreto nel suo complesso fosse direttamente collegato alla gestione del sito in questione o fosse necessario per la sua gestione. Pertanto, alla luce della formulazione dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat, non richiede una valutazione dei suoi effetti sugli obiettivi di conservazione del sito e, di conseguenza, non rientra nell'ambito di applicazione della direttiva VAS.